✪ Georg Riekeles，Paweł Świeboda

欧洲政策中心

✪ 安多(译) | 文化纵横新媒体

【导读】特朗普当选后，泽连斯基第一时间表达了祝贺。事实上在四五个月前，当特朗普提名为共和党总统候选人时，泽连斯基就与特朗普通过电话，特朗普在电话中称，会使俄乌战争尽快结束。然而昨日欧盟外交与安全政策高级代表博雷利表示，美国政府换届迫使欧盟从经济联盟加紧转变为与北约相辅相成的军事集团，无论特朗普对乌克兰的立场将如何改变，欧洲都继续坚定支持乌克兰的主权和领土完整，并致力于提供更多的援助。为何这次欧洲不再被动回应美国的政策？又为何拒绝妥协？

本文指出，早在特朗普赢得大选以前，欧洲就已经将经济安全列入未来五年计划的核心目标。这是因为欧洲希望建立的以合作和规则为基础的世界，正在不断转变为一个以实力为基础的对抗世界。近些年来，中美战略竞争日益集中在技术上，这充分说明，关键技术的拥有规模及其“战略的不可或缺性”已成为衡量国家实力的重要标准。为了在中美的夹缝中保障自己的利益，欧洲需要对技术预测、研发和扩展进行大量投资，以便在人工智能、气候技术等未来关键价值链中建立自己的优势。

尽管欧洲一直视美国为经济安全方面的天然首选伙伴，但美国《通胀削减法案》等文件的出台暴露了跨大西洋盟友关系的脆弱性。欧洲意识到，必须依靠其近邻，尤其是乌克兰，来建立共同的经济安全。

乌克兰是钛和石墨等关键原材料的主要生产国，其目标是以丰富的铜和锂矿床建立起欧洲新兴的电池价值链。乌克兰的存在，使欧盟的总耕地面积增加了三分之一，小麦出口的总体份额可高达30%。尽管乌克兰因战争受到俄罗斯的严重削弱，但从中期来看，其强大的工业基础和丰富的自然资源，有利于显著增强欧洲在食品、能源、金属和原材料以及信息技术和国防等关键领域的韧性和战略独立性。因此，保护乌克兰的领土安全，是欧洲应对未来经济安全挑战的关键一环。

本文编译自欧洲政策中心（European Policy Centre）的报告《欧洲的成败时刻：经济安全是欧盟2024-2029年的战略议程核心》（Europe's Make-or-Break Moment:Putting Economic Security at the Heart of the EU's 2024-2029 Strategic Agenda）。仅代表作者观点，供读者参考。

文化纵横新媒体·国际观察

2024年第44期 总第216期

欧洲的成败时刻:

经济安全是欧盟2024-2029年的

战略议程核心

▍引言

欧盟已进入了其经济发展的第三个阶段。第一阶段从一体化进程开始，到1989年，其背景是战后重建、单一市场的建立和相对较小的外部竞争压力。第二阶段是1989年到2010年代，是欧盟的扩张时期，也是欧洲一度能重塑其形象的全球化时代。

随着全球冲突日益增多，欧盟必须做出正确的决策，改变其模式以捍卫其利益，同时继续推进更大的全球合作。在这种背景下，经济安全正变得越来越重要，正如最近七国集团（G7）峰会所揭示的，国际经济关系的范式已经转变。经济安全将是欧盟未来战略议程的基础。

2023年年中，欧盟委员会和欧盟外交与安全政策高级代表通过了关于欧洲经济安全战略的提案。在2024-2029年的欧盟政治周期中，必须发展欧盟的经济安全治理能力，并加强进攻和防御手段，以便在紧张局势里，确保欧洲的持久繁荣。

▍这一次不同了：了解我们所处的世界

（一）适应地缘政治

过去几年的地缘政治，已从一个以合作和规则为基础的世界，不断转变为一个以实力为基础的对抗世界。日益激烈的全球地缘经济竞争、中美竞争、新冠大流行、俄乌战争以及中东战争，都对过去几十年来塑造欧洲前景和国际经济秩序的基本逻辑构成了深刻的挑战。

在“上一个时代”，人们认为经济繁荣取决于商品、服务、人员、资本、信息和技术的跨境流动。而经济和政治上的相互依存，被认为是减少冲突的有力工具。现在，复杂的冲突和风险正迫使各国把新的地缘政治现实纳入考量，并评估安全风险。

美国已经明确表示，过去几十年，其国际经济政策旨在将各国纳入以规则为基础的秩序，并激励它们遵守美国的规则，结果事与愿违。现在，美国也开始不遵守国际经济规则。美国推出《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act，简称IRA）以及最近的出口管制政策都传达了这一信息。欧洲人正目瞪口呆地看着他们所相信的多边秩序在倒退。

还有技术和全球气候变化带来的挑战。仅以气候变化为例，如果减排力度不够或不采取减排措施，未来30年世界经济将损失14-18%。

（二）预期新的经济均衡

私营部门是全球化的风向标。尽管去风险已经取代脱钩，但西方企业越来越倾向于重组其供应链。

举例来说，2022年苹果只有5%的产品是在中国以外的地区制造的，但预计到2025年，这一数字将上升到25%。这几乎代表了近十年的现实趋势：寻求一种新的平衡，既能从全球合作中获益，又要在供应链上开拓“中国+1”战略，寻求更强大的安全网。在经济活动的其他领域，脱钩和分裂的可能性更大，或许将形成新的区块和联盟。

欧盟没有兴趣促成脱钩，即使脱钩将不可避免地局部发生。同样，仅仅降低其参与世界事务的风险，避免依赖关系，对于欧盟是不够的。欧洲需要由内而外的增长。也许更关键的是，在全球经济体系中，将依赖关系转化为有利杠杆已尤为必要。

（三）设想冲突的可能性

欧洲必须对更深刻、更棘手的问题保持头脑清醒。即使出现了新的经济平衡，地缘政治仍是首要问题。在这方面，如果说俄罗斯是当前地缘政治风暴的引爆者，那么与中国的关系则要求欧洲思考长期性战略。欧盟委员会主席冯德莱恩在2023年3月的讲话中直言不讳地指出，在国际上以非自由主义方式崛起的中国，已成为形成新国际秩序的关键分子。

在美国，两党持续关注与中国的战略性竞争。通过《美国芯片法案》（CHIPS and Science Act）和《通胀削减法案》等政策，美国旨在将关键资源、技术和产业带回美国，或实现近岸生产。在当今的大国竞争中，胜利属于拥有资源和工业的国家，因此，欧盟的经济安全战略也需要为可能的冲突做准备。

（技术优势的竞争：以量子计算机堆栈为例）

这再次表明，欧盟要想拥有与美国相提并论的强大经济手段，还有很长的路要走。欧盟现在必须迅速采取行动，巩固实施经济制裁、出口限制、技术和商品许可要求所需的权力和行政能力，并建立欧洲对外投资和知识安全合作机制。未来，欧盟应在其机构设置中建立与美国工业和安全局（US Bureau of Industry and Security，简称BIS）和美国外国资产控制办公室（US Office of Foreign Assets Control，简称OFAC）相当的欧洲机构。使其根据欧洲的共同利益，有效执行经济和贸易制裁，管理技术与商品的出口限制和许可要求。

（四）P4 - 合作伙伴：由外而内建立经济安全

欧盟经济安全政策需要一个强有力的伙伴关系支柱，通过多元平衡的国际参与来满足欧洲的弹性需求。世贸组织货物贸易理事会（WTO’s Council for Trade）的贸易问题数量已上升到前所未有的水平，而只有一小部分贸易限制措施被通报给世贸组织，这对欧洲极其不利。合作应该致力于两个目标，一是尽可能维护全球多边框架的有效性，二是确保关键产品和服务的替代供应来源。

1.力争国际准则

欧洲在经济安全方面面临的挑战，实际上是过去二十年全球供应链多样化下降的表现之一。世贸组织的经济学家估计，19%的全球出口是瓶颈产品，即供应商少但市场份额大的产品，这一比例在过去二十年翻了一番。

世贸组织建立的以规则为基础的多边贸易体系，尽管面临改革压力，却仍然是自由公平贸易的最大支柱，它确保了全球供应链的韧性。此外，多边机制也能减少贸易限制的负面影响。欧盟应积极赞成将世贸组织的审议进程扩大到经济安全问题，作为特定贸易关注（Specific Trade Concerns）的一部分，并进一步开展政治和技术对话，促进信息共享，提高透明度。

还需要建立全球补贴协调机制，为气候政策的实施纠正市场失灵。在世贸组织程序缺席或筹备期间，经合组织有能力推进贸易、气候和经济安全关系方面的工作。

欧盟必须反思如何激励各方重视国际规范和经济合作。建立欧盟自主贸易和经济安全机制，不仅能在当今经济博弈中发挥作用，还能推动其他国家尊重开放规范。欧盟的碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，简称CBAM）就是很好的例子，它符合世贸组织的非歧视规则，对于建立公平的竞争环境非常重要。

2.建立联盟

新的贸易协定是增强欧盟经济韧性的必要条件。通过贸易，欧盟可以获得内部所缺乏的最关键产品的替代品。据计算，此类产品的10%占了贸易收益的90%，这也意味着此类产品的生产多样化将带来高昂的福利成本。这就是许多国家开放贸易关系的原因。确保经济安全的第一步，仍然是消除贸易障碍。

贸易协定可以支持包括原材料在内的供应多样化。最近的欧盟-智利协议通过与锂、铜和氢有关的条款，为欧盟经济安全做出了贡献。尽管投入运营很困难，但欧盟已宣布建立一个关键原材料俱乐部。欧盟应同时抓紧与澳大利亚、印度、印度尼西亚和墨西哥缔结自由贸易协定。经济安全层面也可以成为打造全球南方共同市场的有力前景。

在“全球门户战略”（Global Gateway Strategy）框架内，与新兴发展中经济体合作，还需要解决它们的一些最紧迫的问题，包括投资和债务水平。从经济安全出发，欧洲可以更了解全球南方国家的利益和观点，有利于欧盟超越边界和眼前利益，在参与全球事务中实现最大目标。

最后，围绕扩大的七国集团，欧盟需要构建一个非正式的经济安全联盟，从而汇集从出口管制、关键原材料供应，到网络安全、工业贸易政策的新规则。这一联盟在2023年5月的广岛峰会已初具雏形，但还需要持续的经济外交来保持其活力和效力。该联盟必须基于广岛达成的协议，协调与安全相关的对外投资和出口管制，启动“经济胁迫协调平台”(Coordination Platform on Economic Coercion)，并推行七国集团气候、能源和环境部长在早些时候通过的“关键矿产安全五点计划”（Five-Point Plan for Critical Mineral Security）。此外，2024年6月在意大利召开的法萨诺峰会上，欧盟应寻求G7在补贴方面的合作，帮助欧洲清洁能源生产商进入海外市场。它的第一步行动应该是，为解决供应链弹性问题建立信息交流中心。

按惯例，美国应该成为欧洲在经济安全方面的天然首选伙伴。不幸的是，美国《通胀削减法案》已表明，欧盟再也不能把低壁垒的跨大西洋贸易投资空间视为理所当然。尽管如此，欧盟仍应对欧盟-美国贸易和技术委员会（EU-US Trade and Technology Council）加倍投入，使其成为双方讨论经济安全问题的特殊平台。

欧盟必须依靠其近邻，如英国、挪威和乌克兰，来建立共同的经济安全。英国作为七国集团经济体，与欧洲其他国家是价值观和命运共同体。挪威是欧盟最稳定的合作伙伴，拥有欧洲一些最重要的战略资源——从水电、石油和天然气到风能和关键矿产，并已作为欧洲经济区的一部分融入单一市场。此外，鉴于其可观的能源收入、巨大的资本储备以及目前无目标投资的状况，其可以在未来基金（Futura Fund）的背景下为欧洲的投资能力做出重大贡献。

另一端是乌克兰，尽管受到俄罗斯的严重削弱，但从中期来看，其强大的工业基础和丰富的自然资源，有利于显著增强欧洲在食品、能源、金属和原材料以及信息技术和国防等关键领域的韧性和战略独立性。

乌克兰已经是钛和石墨等关键原材料的主要生产国，其目标是以丰富的铜和锂矿床建立起欧洲新兴的电池价值链。涵盖乌克兰，可使欧盟的总耕地面积增加三分之一，其小麦出口的总体份额可高达30%。欧盟必须像中国一样投资储备能力，成为全球粮食安全的保障者，并显著提高其在慈善方面的参与分量。

▍结论

随着向经济安全范式的转变，在下一个政策制定周期，欧盟将不得不应对三个同时发生的主要转型：绿色、数字和经济安全。如果欧盟能够拿出非凡的决心，将有助于为新世界秩序做好准备。

值得注意的是，符合经济安全需要的国际秩序，不一定比过去的秩序更脆弱。理想化的多边世界秩序看似越来越遥不可及，但仍应成为欧洲的长期参考依据。然而，不解决潜在的风险和脆弱性，必然会带来更多的不稳定。全球共同利益的构建，特别是在气候行动和公平发展方面，只有在经济安全得到充分保证的情况下，才能获得成功。因此，在欧盟经济发展迎来关键阶段之际，经济治理方略已成为关乎欧洲生存的当务之急。

本文为文化纵横新媒体原创编译系列“重点区域国家的内情与远略”，编译自欧洲政策中心（European Policy Centre）的报告《欧洲的成败时刻：经济安全是欧盟2024-2029年的战略议程核心》（Europe's Make-or-Break Moment：Putting Economic Security at the Heart of the EU's 2024-2029 Strategic Agenda）。文章仅代表作者观点，供读者参考。